Öffentliches Interesse und öffentliche Gewalt (Art. 6 Abs. 1 lit. e DSGVO)

Nach Art. 6 Abs. 1 lit. e DSGVO ist eine Verarbeitung rechtmäßig, wenn sie zur Wahrnehmung einer Aufgabe erforderlich ist, die im öffentlichen Interesse liegt oder in Ausübung öffentlicher Gewalt erfolgt, die dem Verantwortlichen übertragen wurde. Die Vorschrift bildet die wichtigste Rechtsgrundlage für Datenverarbeitungen im öffentlichen Sektor. Behörden sind von lit. f ausgeschlossen und auf lit. c oder e verwiesen.

1 Überblick

1.1 Rechtsfolge und Systematik

Liegen die Voraussetzungen des lit. e vor, trägt die Vorschrift die Verarbeitung, ohne dass es einer zusätzlichen Einwilligung bedarf. Die Verarbeitung muss sich jedoch auf eine Rechtsgrundlage im Sinne des Art. 6 Abs. 3 DSGVO stützen und die Grundsätze des Art. 5 DSGVO wahren. Der Behördenausschluss nach Art. 6 Abs. 1 UA 2 DSGVO zwingt Behörden, sich auf lit. c oder e zu stützen; die allgemeine Interessenabwägung nach lit. f ist ihnen verwehrt. Der betroffenen Person steht bei einer auf lit. e gestützten Verarbeitung ein Widerspruchsrecht nach Art. 21 Abs. 1 S. 1 DSGVO zu.

1.2 Zwei Varianten

Lit. e erfasst zwei Varianten:

• die Wahrnehmung einer Aufgabe, die im öffentlichen Interesse liegt, und
• die Ausübung öffentlicher Gewalt, die dem Verantwortlichen übertragen wurde.

Die erste Variante erfasst das gesamte Spektrum staatlichen Handelns, das dem Gemeinwohl dient, ohne hoheitlich auszugestalten zu sein; die zweite Variante betrifft die hoheitliche Aufgabenerfüllung im engeren Sinn.

1.3 Übertragungsakt als notwendige Voraussetzung

Das Bundesverwaltungsgericht hat geklärt, dass sich Private nur dann auf lit. e berufen können, wenn ihnen die Befugnis durch einen staatlichen Übertragungsakt (Beleihung) zugewiesen wurde (BVerwG, Urt. v. 27.03.2019, 6 C 2/18, Rn. 43). Private ohne solchen Übertragungsakt sind auf lit. f verwiesen, selbst wenn ihre Tätigkeit einen Bezug zum öffentlichen Interesse aufweist.

2 Aufgabe im öffentlichen Interesse

2.1 Begriff

Eine Aufgabe liegt im öffentlichen Interesse, wenn sie der Verwirklichung öffentlicher Belange dient und nicht nur privatwirtschaftliche oder individuelle Interessen verfolgt. Der Begriff ist weit; er umfasst die Leistungs-, Eingriffs-, Ordnungs- und Lenkungsverwaltung ebenso wie die Daseinsvorsorge. Erfasst sind Aufgaben, die einem von der Union anerkannten Ziel im allgemeinen Interesse entsprechen, ebenso wie Aufgaben, die das nationale Recht als im öffentlichen Interesse liegend einstuft. Der EuGH hat etwa die Verbesserung der Straßenverkehrssicherheit als anerkanntes Gemeinwohlinteresse eingeordnet (EuGH, Urt. v. 22.06.2021, C-439/19, B, Rn. 108).

2.2 Gemeinwohlbezug als Kern

Entscheidend ist der Gemeinwohlbezug. Die Aufgabe muss öffentlichen Interessen dienen; ihre Wahrnehmung muss nicht zwingend durch eine Behörde erfolgen. So können auch Körperschaften des öffentlichen Rechts (Hochschulen, Kammern, Rundfunkanstalten) und beliehene Private Aufgaben im öffentlichen Interesse wahrnehmen.

2.3 Abgrenzung zur hoheitlichen Aufgabe

Die Abgrenzung zwischen beiden Varianten ist nicht immer scharf. Allgemeine Verwaltungstätigkeiten im Gemeinwohlinteresse, die keiner hoheitlichen Befugnisse bedürfen, fallen unter die erste Variante. Die zweite Variante setzt demgegenüber ein Eingriffs- oder Zwangselement voraus.

3 Ausübung öffentlicher Gewalt

3.1 Hoheitliche Aufgabenwahrnehmung

Die zweite Variante erfasst die klassische hoheitliche Tätigkeit: die Polizei- und Ordnungsbehörden, die Finanzverwaltung, die Gerichtsbarkeit, die Staatsanwaltschaft, die Meldebehörden, die Sozialbehörden. Kennzeichen ist das einseitige Eingriffshandeln gegenüber dem Bürger.

3.2 Übertragung auf den Verantwortlichen

Die öffentliche Gewalt muss dem Verantwortlichen übertragen sein. Das bedeutet, dass die Aufgabe durch Rechtsnorm oder Verwaltungsakt auf ihn übergegangen ist. Private, die tatsächlich hoheitlich anmutende Tätigkeiten ausüben, ohne dafür beliehen zu sein (etwa private Sicherheitsdienste), sind keine Träger öffentlicher Gewalt im Sinne der DSGVO.

3.3 Behörden im gerichtlichen Verfahren

Handelt eine Behörde als Partei in einem gerichtlichen Verfahren, bleibt die Verarbeitung personenbezogener Daten Ausübung öffentlicher Gewalt im Sinne des lit. e. Es ist unerheblich, ob die Behörde dabei gleichberechtigt mit anderen Gerichtsparteien auftritt (EuGH, Urt. v. 08.12.2022, C-180/21, Inspectoratul General pentru Imigrări, Rn. 87).

4 Anforderungen an die Rechtsgrundlage

4.1 Rechtsgrundlage nach Art. 6 Abs. 3 DSGVO

Die konkrete Aufgabe und die Datenverarbeitung müssen auf einer Rechtsgrundlage des Unions- oder mitgliedstaatlichen Rechts beruhen. Art. 6 Abs. 3 S. 2 DSGVO lässt zwei Wege zu: Entweder wird der Zweck der Verarbeitung in der Rechtsgrundlage selbst festgelegt, oder er ist zur Erfüllung einer im öffentlichen Interesse liegenden Aufgabe erforderlich.

4.2 Bestimmtheit

Die Rechtsgrundlage muss klar und präzise sein. Die betroffene Person muss erkennen können, welche Verarbeitungen auf der Grundlage der Norm erfolgen. Pauschale Generalklauseln (etwa allgemeine Aufgabenzuweisungsnormen ohne konkrete Befugnis) reichen nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht aus (BVerwG, Urt. v. 27.09.2018, 7 C 5/17, Rn. 26).

4.3 Verhältnismäßigkeit

Die Rechtsgrundlage muss in einem angemessenen Verhältnis zum verfolgten Zweck stehen (Art. 6 Abs. 3 S. 4 DSGVO) und darf das Recht auf Schutz personenbezogener Daten nicht unverhältnismäßig einschränken.

4.4 Verbot der Aufladung durch Interessenabwägungen

Das Bundesverwaltungsgericht hat klargestellt, dass der nationale Gesetzgeber die Erforderlichkeit nach lit. e nicht durch allgemeine Interessenabwägungsklauseln „aufladen" darf. Die gesetzliche Grundlage muss selbst den Rahmen der Verarbeitung vorgeben; eine Übertragung der Interessenabwägung in den Tatbestand eines öffentlich-rechtlichen Erlaubnistatbestands ist unzulässig (BVerwG, Urt. v. 27.03.2019, 6 C 2/18, Rn. 42).

5 Erforderlichkeit

5.1 Unionsrechtsautonomer Maßstab

Auch im Rahmen des lit. e ist die Erforderlichkeit unionsrechtsautonom zu bestimmen. Der EuGH hat den Maßstab im Verfahren zum zentralen Ausländerregister präzisiert: Erforderlich ist die Verarbeitung, wenn sie zu einer effizienteren Anwendung der einschlägigen Rechtsvorschriften führt und keine milderen Mittel verfügbar sind (EuGH, Urt. v. 16.12.2008, C-524/06, Huber, Rn. 52 ff.).

5.2 Strenge Prüfung bei besonders intensiven Eingriffen

Bei besonders intensiven Eingriffen (etwa Veröffentlichung personenbezogener Daten im Internet, Verarbeitung besonderer Kategorien) verlangt der EuGH eine strenge Prüfung der Erforderlichkeit. Die Verarbeitung ist auf das absolut Notwendige zu beschränken (EuGH, Urt. v. 01.08.2022, C-184/20, Vyriausioji tarnybinės etikos komisija, Rn. 97 ff.).

6 Anwendungsbeispiele

6.1 Polizei- und Ordnungsbehörden

Die Datenverarbeitung durch Polizei und Ordnungsbehörden im Bereich der Gefahrenabwehr (nicht jedoch im Bereich der Strafverfolgung und -vollstreckung, der nach Art. 2 Abs. 2 lit. d DSGVO in den Anwendungsbereich der Richtlinie (EU) 2016/680 fällt) wird typischerweise von lit. e getragen und durch spezielle Polizei- und Ordnungsgesetze konkretisiert.

6.2 Sozialbehörden

Die Verarbeitung von Daten der Leistungsberechtigten (ALG II, Sozialhilfe, Rente, Wohngeld) ruht auf lit. e und wird durch die spezialgesetzlichen Vorschriften der Sozialgesetzbücher konkretisiert.

6.3 Steuer- und Finanzverwaltung

Die Datenverarbeitung durch die Steuerverwaltung ist klassische Ausübung öffentlicher Gewalt. Sie findet ihre Rechtsgrundlage in der Abgabenordnung (§§ 29b ff. AO) und einzelnen Steuergesetzen.

6.4 Meldewesen

Das Melderecht (Bundesmeldegesetz, Landesmeldegesetze) trägt die Datenverarbeitung der Meldebehörden und regelt zugleich die Übermittlung an andere Behörden und unter bestimmten Voraussetzungen auch an Private.

6.5 Videoüberwachung öffentlicher Stellen

Die Videoüberwachung öffentlich zugänglicher Räume durch öffentliche Stellen findet ihre Rechtsgrundlage nach § 4 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 BDSG iVm lit. e DSGVO, soweit sie zur Aufgabenerfüllung erforderlich ist. Für die Verkehrsüberwachung gelten spezielle Vorgaben der Straßenverkehrsgesetze.

6.6 Rundfunkanstalten

Die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten handeln im öffentlichen Interesse (Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG, Rundfunkstaatsvertrag). Die Verarbeitung redaktioneller Daten fällt unter das Medienprivileg (Art. 85 DSGVO iVm den Landes- und Staatsverträgen), die übrige Verarbeitung unter lit. e.

6.7 Gerichtliche Aufgabenerfüllung

Die Datenverarbeitung im gerichtlichen Verfahren (Amtsermittlung, Aktenführung, Veröffentlichung von Entscheidungen) stützt sich auf lit. e. Soweit sie den Amtsermittlungsgrundsatz betrifft, greifen die jeweiligen Verfahrensordnungen (§ 86 VwGO, § 244 StPO, § 139 ZPO).